Przepisy ustawy o zamówieniach publicznych nie mają zastosowania przy zatrudnianiu, także na podstawie umowy cywilnoprawnej, kierownika samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej.
Wyrok z dnia 13 lipca 2005 r., I CK 33/05
Sędzia SN Stanisław Dąbrowski (przewodniczący, sprawozdawca)
Sędzia SN Mirosław Bączyk
Sędzia SN Iwona Koper
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Jacka K. przeciwko Województwu M. o zapłatę, po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 13 lipca 2005 r. kasacji powoda od wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2004 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu w Warszawie, pozostawiając temu Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Sąd Okręgowy w Warszawie wyrokiem z dnia 2 czerwca 2003 r. zasądził od pozwanego Województwa M. na rzecz powoda Jacka K. kwotę 212 000 zł z ustawowymi odsetkami od dnia 6 grudnia 1999 r., ustalając, że dniu 1 października1998 r. Wojewoda R. zawarł z powodem, który był dyrektorem WojewódzkiegoSzpitala Specjalistycznego w R., umowę o zarządzanie Szpitalem na czas do dnia31 grudnia 2004 r. Obowiązkiem powoda jako zarządzającego było nie tylkokierowanie działającym zakładem opieki zdrowotnej, lecz także realizacja inwestycjicentralnej jaką była budowa Szpitala. Powód miał prawo reprezentowania Szpitalana zewnątrz, składania jednoosobowych oświadczeń woli, podpisywania w imieniuZakładu umów i zobowiązań wobec osób trzecich w wysokości wynikającej zezwykłego zarządzania bieżącą działalnością zakładu, podejmowanie jednakczynności wykraczających poza zakres zwykłego zarządu wymagało uprzedniejpisemnej zgody organu założycielskiego, udzielonej po zaopiniowaniu przez radęspołeczną. Zgody takiej wymagało dokonanie czynności pociągającychzobowiązania finansowe dla Szpitala, przekraczające jednorazowo kwotę 1 000 000zł.Organ założycielski mógł rozwiązać umowę bez wypowiedzenia ze skutkiemnatychmiastowym m.in. w przypadku, gdyby zarządzający rażąco naruszałpostanowienia umowy lub ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, działając naniekorzyść Zakładu. Na wypadek, gdyby organ założycielski rozwiązał umowę bezwypowiedzenia ez podania przyczyn albo gdyby podana przyczyna została uznanaprzez sąd za nieuzasadnioną, powodowi przysługiwało odszkodowanie umowne wwysokości 24-miesięcznego wynagrodzenia, które wynosiło 7875 zł.Od dnia 1 stycznia 1999 r., w związku z reformą administracyjną kraju,organem założycielskim Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego stało sięWojewództwo M. W piśmie z dnia 6 października 1999 r. Marszałek WojewództwaM. poinformował powoda, że z dniem 7 października 1999 r. zostaje z nimrozwiązana umowa o zarządzanie. Jako przyczyny wskazał dokonanie czynnościpowodujących zobowiązania finansowe zakładu przekraczające jednorazowo kwotę1 000 000 zł, nieprzestrzeganie terminów realizacji inwestycji określonych wharmonogramach rzeczowo-finansowych oraz narażenie zakładu na dodatkowekoszty w wyniku niedokładnego przeprowadzenia procedur przetargowych.W rzeczywistości żadna z tych przyczyn nie istniała.Na skutek apelacji pozwanego Sąd Apelacyjny w Warszawie wyrokiem z dnia29 lipca 2004 r. zmienił wyrok Sądu Okręgowego w ten sposób, że powództwooddalił.Sąd Apelacyjny stwierdził, że z art. 44a ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. ozakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm. ? dalej: "u.z.o.z.")wynika w sposób jednoznaczny, iż wyboru kandydata na stanowisko kierownikasamodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej nie dokonuje się wedługprocedury w przepisie tym określonej, zgodnie bowiem z ust. 1 pkt 1, konkursprzeprowadza się na stanowisko kierownika zakładu, z wyjątkiem kierownikasamodzielnego zakładu opieki zdrowotnej oraz kierownika szpitala klinicznego. O ilejednak tryb wyłaniania kandydata na stanowisko kierownika szpitala klinicznegoreguluje art. 44 ust. 5 i 6 u.z.o.z., o tyle ustawa ta w ogóle nie normuje sposobuwyboru kandydata do zawarcia umowy cywilnoprawnej (art. 44 ust. 4 u.z.o.z.) nakierowanie samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej.Sąd Apelacyjny wskazał, że w grę mogą wchodzić dwa rozwiązania. Pierwsze,to dokonywanie w sposób dowolny wyboru kandydata przez organ pełniący funkcjęzałożyciela osoby prawnej, jaką jest samodzielny publiczny zakład opiekizdrowotnej, i drugie, to wyłonienie kandydata w drodze postępowania o zamówieniepubliczne. W ocenie Sądu Apelacyjnego, za prawidłowe należy uznać rozwiązaniedrugie, a przemawiają za tym następujące względy.
Organ założycielski nie ma swobody w wyborze kandydata na stanowiskokierownika niesamodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, gdyż musiprzeprowadzić konkurs, o jakim stanowi art. 44a u.z.o.z. W pierwszym wypadkuchodzi o zakład opieki zdrowotnej, prowadzony w formie jednostki budżetowej lubzakładu budżetowego (art. 35c u.z.o.z..), który gospodaruje przekazaną mu częściąmienia państwowego lub komunalnego i przydzielonymi środkami finansowymi nazasadach określonych w prawie budżetowym (art. 50 u.z.o.z.). Samodzielnypubliczny zakład opieki zdrowotnej gospodaruje przekazanymi w nieodpłatneużytkowanie nieruchomościami i majątkiem Skarbu Państwa lub komunalnym orazmajątkiem własnym samodzielnie na podstawie planu finansowego ustalanegoprzez kierownika zakładu i nie wymagającego akceptacji organu założycielskiego(art. 53 ust. 1 i 3 u.z.o.z.). Organ ten ma jedynie wpływ na decyzje dotyczącezbycia, wydzierżawienia lub wynajęcia majątku trwałego zakładu oraz wniesieniamajątku do spółek lub fundacji (art. 53 ust. 2 u.z.o.z.). Skoro zatem swoboda wzarządzaniu niesamodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej jestmniejsza niż w zarządzaniu zakładem samodzielnym, a obydwa gospodarująprzekazanym im (choć na innych zasadach) majątkiem państwowym lubkomunalnym, to nie ma uzasadnienia teza, że kandydata na stanowiskosamodzielnego zakładu może organ założycielski obrać nie będąc skrępowanymżadnymi szczególnymi procedurami, czyli w istocie według własnego tylko uznania,podczas, gdy aby wyłonić kandydata na stanowisko niesamodzielnego zakładu,musi ogłosić i przeprowadzić konkurs, o jakim mowa w art. 44a u.z.o.z.Usprawiedliwieniem powyższej różnicy nie mogą być odmienne dla tych obuzakładów podstawy odpowiedzialności za zobowiązania, gdyż chociaż co dozasady samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, jako odrębny od SkarbuPaństwa podmiot prawa, odpowiada za swoje zobowiązania i pokrywa we własnymzakresie ujemny wynik finansowy (art. 60 ust. 1 u.z.o.z.), to jednak organzałożycielski, w wypadku, gdy dalsze istnienie zakładu uzasadnione jest celami izadaniami, pokrywa ujemny wynik finansowy zakładu ze środków publicznych (art.60 ust. 4 u.z.o.z.). W przypadku zaś likwidacji samodzielnego zakładu, jegozobowiązaniami i należnościami Skarbu Państwa lub właściwej jednostkisamorządu terytorialnego (art. 60 ust. 6 u.z.o.z.).Zdaniem Sądu Apelacyjnego, z tych względów przyjąć należy, że sposóbwyboru kierownika publicznego zakładu opieki zdrowotnej nie może byćpozostawiony swobodnemu uznaniu organu założycielskiego, wymaga procedurjasnych i obiektywnych, gwarantujących uczciwe i efektywne gospodarowanieśrodkami publicznymi.Ponieważ ustawa o zakładach opieki zdrowotnej nie przewiduje takichprocedur, a chodzi o finansowanie działalności z udziałem środków publicznychSąd Apelacyjny, uznał, że w grę mogą wchodzić tylko zasady przewidziane wustawie z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (jedn. tekst: Dz.U. z2002 r. Nr 72, poz. 664 ze zm. ? dalej: "u.z.p."). Wśród podmiotów wymienionych wart. 4 ust. 1 tej ustawy, które zobowiązane są do jej stosowania, znajdują siępaństwowe i komunalne jednostki organizacyjne wykonujące zadania o charakterzeużyteczności publicznej. Należą do nich publiczne zakłady opieki zdrowotnej,których zadanie polega na udzielaniu świadczeń zdrowotnych finansowanych ześrodków publicznych (art. 33 u.z.o.z.), co prawda warunki i tryb przekazywaniaśrodków publicznych samodzielnemu publicznemu zakładowi opieki zdrowotnej niepodlega, zgodnie z art. 54 ust. 3 u.z.o.z., ustawie o zamówieniach publicznych,jednakże ich wydatkowanie przez ten zakład jest objęte, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 6w związku z art. 3 ust. 1 u.z.p., reżimem tej ustawy.W ocenie Sądu Apelacyjnego, zarządzanie samodzielnym publicznymzakładem opieki zdrowotnej jest wykonywaniem usług, o jakich stanowi art. 3 ust. 1u.z.p. Zgodnie z art. 2 pkt 3 tej ustawy, ilekroć mowa w niej o ?usługach?, należyprzez to rozumieć wszelkie prace, które nie są robotami budowlanymi ani dostawą.Usługi, których nie można zaliczyć do robót budowlanych ani dostawy, w zależnościod ich przedmiotu, mogą być przedmiotem różnych umów. Ustawa o zakładachopieki zdrowotnej, która ustawą z dnia 20 czerwca 1997 r. o zmianie ustawy ozakładach opieki zdrowotnej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 104,poz. 661) wprowadziła możliwość zarządzania publicznym zakładem opiekizdrowotnej na podstawie umowy cywilnoprawnej, nie zawiera jednak przepisówregulujących tę umowę ani nie określa jej charakteru prawnego. Jest ona nazywanakontraktem menadżerskim, co też nie wyjaśnia jej istoty. Odnosząc do niej przepisykodeksu cywilnego, trzeba ją zaliczyć do umów nienazwanych, chociaż zawieranajwięcej elementów umowy zlecenia.Sąd Apelacyjny wskazał, że w doktrynie przyjmuje się, iż mimo treści art. 44ust. 4 u.z.o.z., przez zawarcie umowy cywilnoprawnej z kierownikiem publicznegozakładu opieki zdrowotnej nie nawiązuje się stosunek pacy (określenie to stanowiuchybienie językowe ustawodawcy), lecz podobny do niego stosunek zatrudnienia.W świetle natomiast ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeńspołecznych oraz ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniuzdrowotnym, umowa o zarządzanie jest umową zlecenia, a tym samym kierownikasamodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, z którym zawarto umowę ozarządzanie, należy w świetle powyższych ustaw uznać za osobę wykonującąpracę na podstawie takiej właśnie umowy. Ponieważ na gruncie prawa cywilnegoomawianą umowę należy zaliczyć do umów nienazwanych, najbardziej zbliżonychdo świadczenia usług (art. 750 k.c.), to jej zawarcie powinno nastąpić z kandydatemwyłonionym w drodze postępowania o zamówienie publiczne.W niniejszej sprawie tryb ten nie został zachowany. Sąd Apelacyjny uznał, żeumowa o zarządzanie zawarta wbrew wymogom ustawy o zamówieniachpublicznych, z pominięciem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego,jest na podstawie art. 58 § 1 k.c. bezwzględnie nieważna. Wyeliminowanie z obrotuumowy jako nieważnej powoduje, że nie może ona stanowić podstawy roszczeństrony, która ją zawierała, dlatego powództwo oparte na postanowieniu nieważnejumowy jako niezasadne podlega oddaleniu.Od wyroku Sądu Apelacyjnego powód wniósł kasację opartą na obupodstawach wymienionych w art. 3931 pkt 1 k.p.c. Zarzucił naruszenie prawamaterialnego ? art. 44 ust. 2 i ust. 4, art. 44a u.z.o.z. w związku z art. 2 pkt 3 i 6, art.3 ust., art. 4 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.z.p. w brzmieniu tych przepisów obowiązującymw dacie zawarcia umowy o zarządzanie, tj. w dniu 1 października 1998 r., orazprzepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ? art.231, 233 § 1 i art. 328 § 2 k.p.c.Sąd Najwyższy zważył, co następuje: (...)Przepisy ustawy o zakładach opieki zdrowotnej podlegały wielokrotnymzmianom, a art. 44 w zakresie dotyczącym powoływania kierownika publicznegozakładu opieki zdrowotnej był nowelizowany trzykrotnie. Poczynając od jegopierwszej nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 5 grudnia 1997 r. o zmianie ustawyo zakładach opieki zdrowotnej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr104, poz. 661), przepis ten przewiduje trzy sposoby zatrudnienia kierownikapublicznego zakładu opieki zdrowotnej: powołanie, umowę o pracę i umowęcywilnoprawną.W razie powołania lub zawarcia umowy o pracę z kierownikiem publicznegozakładu opieki zdrowotnej nawiązuje się stosunek pracy, regulowany przez prawopracy. Ze względu na odrębny od prawa cywilnego charakter tej dziedziny prawa,przepisy o zamówieniu publicznym, zamieszczone w ustawie o zamówieniachpublicznych, nie mogą regulować nawiązania stosunku pracy. Zastosowanieprzepisów ustawy o zamówieniach publicznych mogłaby wchodzić w grę tylko przyzawieraniu umowy cywilnoprawnej. Dopuszczalność ich zastosowania zależy odtego, czy przepisy te mają charakter komplementarny w stosunku do przepisówustawy o zakładach opieki zdrowotnej, czy też przepisy ustawy o zakładach opiekizdrowotnej stanowią lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o zamówieniachpublicznych.Przepis art. 44 ust. 4 u.z.o.z. w brzmieniu obowiązującym w dniu zawieraniaumowy przez powoda wskazywał, że z kierownikiem publicznego zakładu opiekizdrowotnej nawiązuje się stosunek pracy także na podstawie umowycywilnoprawnej. Sąd Apelacyjny trafnie zauważył, że umowa cywilnoprawna niemoże być podstawą nawiązania stosunku pracy; na podstawie takiej umowynawiązuje się stosunek zatrudnienia, zbliżony do stosunku pracy, a ściślestosunkiem pracy nie będący. W każdym razie z użytego w ustawie sformułowaniawyraźnie wynika, że kierownikiem publicznego zakładu opieki zdrowotnej może byćtylko osoba fizyczna, nie może nim być np. spółka prawa handlowego. Krąg osób,które mogą ubiegać się o udzielenie im zamówienia publicznego, zupełnie inaczejkształtuje obowiązująca ustawa o zamówieniach publicznych oraz mającazastosowanie w sprawie ustawa z dnia 10 czerwca 1994 r. Z art. 12a w związku zart. 2 ust. 6 u.z.p. wynika, że zamówienie publiczne może zostać udzielone nie tylkoosobie fizycznej, ale również osobie prawnej i jednostce organizacyjnej niemającejosobowości prawnej. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy nakazuje przedmiot zamówieniaokreślać za pomocą obiektywnych cech technicznych i jakościowych przyprzestrzeganiu Polskich Norm lub klasyfikacji wydanych na podstawie ustawy z dnia29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz.U. Nr 88, poz. 439 ze zm.).Określenie w ten sposób zakresu umowy o zarządzanie publicznym zakłademopieki zdrowotnej jest niemożliwe, gdyż tego rodzaju działalność nie występuje wKlasyfikacji Wyrobów i Usług czy też Europejskiej Klasyfikacji Działalności, które sąstandardami klasyfikacyjnymi w rozumieniu art. 40 ust. 1 wymienionej ustawy. Już ztych względów przepisów ustawy o zamówieniach publicznych nie można traktowaćjako uzupełniających przepisy ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, dotyczącezatrudnienia kierownika publicznego zakładu opieki zdrowotnej.Sąd Apelacyjny, przyjmując, że umowa o zarządzanie szpitalem, będącymsamodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej, powinna być zawarta wtrybie postępowania o zamówienie publiczne, wskazywał dwa argumenty. Popierwsze, uznał za niesłuszne zatrudnianie kierownika samodzielnego publicznegozakładu opieki zdrowotnej na podstawie dowolnego lub swobodnego wyboru przezorgan założycielski. Szczególnie dużo miejsca przeznaczył Sąd Apelacyjny nauzasadnienie tezy, że skoro kierownik niesamodzielnego publicznego zakładuopieki zdrowotnej wybierany jest zgodnie z ustawą (art. 44a pkt 1) w trybiekonkursowym, to nie powinno być dowolności w wyborze kierownika samodzielnegozakładu. Po drugie, zdaniem Sądu Apelacyjnego, art. 44 i art. 44a u.z.o.z. nienormują sposobu wyboru kandydata do zawarcia umowy cywilnoprawnej.Niewątpliwie trudno znaleźć podstawę natury słusznościowej w wyłączeniustanowiska kierownika samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej zprocedury konkursowej, więc krytyka takiego rozwiązania może być trafna,jednakże istnieją granice możliwości "poprawiania" prawa w drodze wykładni,których przekraczać nie wolno; zadaniem sądu jest stosowanie, a nie stanowienieprawa. Przepis art. 44a ust. 1 pkt 1 u.z.o.z. wyraźnie wyłącza stanowiskokierownika samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej z procedury konkursowej.Wynika to ze sformułowania, że ?w publicznych zakładach opieki zdrowotnej (...)przeprowadza się konkurs na kierownika zakładu, z wyjątkiem kierownikasamodzielnego zakładu opieki zdrowotnej?. Przepis ten dodany został ustawąnowelizującą z dnia 5 grudnia 1997 r., wcześniej, wszyscy kierownicy zakładówopieki zdrowotnej, tak samodzielnych jak i niesamodzielnych, zatrudniani byli bezkonkursu, na podstawie swobodnego uznania organu założycielskiego.Sąd Apelacyjny, omawiając wybór bez konkursu stosownego kandydata przezorgan założycielski, użył zamiennie wyrażeń ?dowolny wybór? i ?swobodny wybór?,pojęcia te trzeba jednak rozróżniać. W ustawie o zakładach opieki zdrowotnej niezostały określone wymagania, jakie powinien spełniać kandydat na kierownikazakładu opieki zdrowotnej. Przepis art. 10 ust. 2 u.z.o.z. upoważnił Ministra ZdrowiaOpieki Społecznej do określenia w drodze rozporządzenia wymagań, jakim powinnyodpowiadać osoby na stanowiskach kierowniczych w zakładach opieki zdrowotnej.Minister Zdrowia wydał w dniu 17 maja 2000 r. rozporządzenie w sprawiewymagań, jakim powinny odpowiadać osoby na stanowiskach kierowniczych wzakładach opieki zdrowotnej określonego rodzaju (Dz.U. Nr 44, poz. 520 ze zm.)zarządzając, że kierownikiem zakładu opieki zdrowotnej może być wyłącznie osobamająca wyższe wykształcenie i co najmniej sześcioletni staż pracy w zawodzie lubposiadająca wyższe wykształcenie i ukończone studia podyplomowe o kierunkuzarządzanie w służbie zdrowia oraz co najmniej trzyletni staż pracy w zawodziebądź posiadająca wyższe wykształcenie i szkolenie zagraniczne i co najmniejtrzyletni staż pracy (§ 1 rozporządzenia). Rozporządzenia tego jeszcze nie było wchwili zawierania umowy z powodem, tj. w dniu 1 października 1998 r. Nie oznaczato, że każda osoba fizyczna mogła zostać kierownikiem zakładu opieki zdrowotnej.Obowiązywało wówczas rozporządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej zdnia 14 kwietnia 1992 r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników naposzczególnych stanowiskach pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej(Dz.U. Nr 37, poz. 162 ze zm.), które w załączniku (część II, pkt 1) określało, żekierownik zakładu powinien mieć wyższe wykształcenie i osiem lat pracy wzawodzie. Biorąc pod uwagę wymogi stawiane kierownikowi zakładu opiekizdrowotnej w zakresie wykształcenia i doświadczenia zawodowego, można mówićo jego swobodnym wyborze przez organ założycielski, ale nie o wyborze dowolnym.Przyjmując zastosowanie ustawy o zamówieniach publicznych przyzatrudnianiu kierownika samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej napodstawie umowy cywilnoprawnej, Sąd Apelacyjny miał na względzie, że eliminujeto nieuzasadnioną ? zdaniem Sądu ? swobodę organu założycielskiego w doborzekandydata, jednakże większość kierowników samodzielnych publicznych zakładówopieki zdrowotnej zatrudniana jest na podstawie powołania albo umowy o pracę;w tych przypadkach o osobie kierownika zakładu nadal decydowałaby swobodnawola organu założycielskiego.Nieprzekonywujący jest także argument, że za stosowaniem ustawy ozamówieniach publicznych przemawiać ma okoliczność, że art. 44 i 44a u.z.o.z. nienormują sposobu wyboru kandydata do zawarcia umowy cywilnoprawnej. Jeżeliuznać, że przepisy ustawy o zakładach opieki zdrowotnej są wystarczającąpodstawą prawną do zatrudnienia kierownika samodzielnego publicznego zakładuopieki zdrowotnej na podstawie powołania albo umowy o pracę, to niezrozumiałejest, dlaczego podstawa ta miałaby być niedostateczna przy zatrudnianiukierownika na podstawie umowy cywilnoprawnej.
Reasumując, przepisy ustawy o zamówieniach publicznych nie majązastosowania do zatrudnienia kierownika samodzielnego publicznego zakładuopieki zdrowotnej, także na podstawie umowy cywilnoprawnej, nie jest zatem trafnypogląd, że zawarcie takiej umowy z pominięciem postępowania o udzieleniezamówienia publicznego powoduje jej nieważność na podstawie art. 58 § 1 k.c.Nieważność umowy zawartej z powodem albo tylko klauzuli dotyczącejodszkodowania w wysokości 24-miesięcznego wynagrodzenia mogłabyewentualnie wchodzić w grę ze względu na zasady współżycia społecznego (art. 58§ 2 k.c.), jednakże, wobec braku ustaleń Sądu meriti dotyczących konkretnejumowy w aspekcie jej zgodności bądź sprzeczności z zasadami współżyciaspołecznego, zagadnienie to nie może być przedmiotem rozważań.Z powyższych względów Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji (art. 39313k.p.c.).